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旅游景区频频烂尾背后:如何推动政府投资法治

  旅游项目盲目上马后遭遇烂尾。这背后折射出一系列亟待解决的问题,一定程度上存在着决策随意性偏大、投资范围偏宽、投资方向偏乱、投资管理偏松等现象。

  河南许昌三国历史文化底蕴非常深厚,三国时期,许昌是魏五都之一。如今打造的三国文化产业园规划总占地面积1318亩,规划修建的建筑面积达到了1.8万平方米。三国文化产业园在规划的时候是由三国大剧院和三国文化综合体组成,斥资48亿。最初计划于2018年对外开放营业,但时至今日依旧大门紧闭。事实上,近年来,多地曝出了政府投资旅游项目盲目上马后遭遇烂尾。

  不久前,国务院公布了《政府投资条例》,这部关于政府投资管理的行政法规,清晰界定了政府与市场的投资边界,将促进有限的政府投资资金加速退出竞争性领域,使资金更加精准地投向薄弱环节和瓶颈领域。

  山东菏泽市巨野县核桃园镇与济宁市嘉祥县相邻,是菏泽市仅有的低山丘陵地带,这里山石资源丰富,石灰岩储量较多,从上世纪80年代起,石材加工成为拉动地方经济的重要产业。30多年过去,随着山体损毁、粉尘污染、地质隐患等生态环境问题的加剧,当地政府在2015年实施了封山禁采等措施。2017年,有投资方在此实施废弃矿坑治理和旅游开发项目。但一年多过去,旅游开发项目依然处于停滞状态。

  贵州省独山县下司镇拥有独特的喀斯特地貌、千年少数民族人文资源以及比邻黄果树、小七孔等著名景区的区位优势,所以提出用“旅游+产业”的模式来发展经济。一家专业设计院编制了可行性报告,准备搞一个“古韵布依、水上下司”特色旅游区,总投资5.86亿元。对于这样一个年财政收入只有2000多万元的贫困小镇,靠举债建设近6亿元项目几乎不可能,在2018年2月因资金断裂导致整个项目停工。

  下司镇发展旅游产业的“大手笔”,最后变成了“大笔债”。表面上看,资金链断裂是导致项目停工的关键因素,但仔细分析,这个项目从立项、融资到建设,很多环节都缺少起码的审核和监管。举债融资,发展经济,无可厚非,但借来的钱也是钱,背上的债也得还,盲目上项目铺摊子,最后工程烂尾,政府背上了巨额债务。

  政府投资的作用有多重要?有经济学者认为,中国经济之所以能够开创独特的发展模式,各级政府积极参与经济发展是原因之一。而政府参与经济发展,一个重要表现就是规模庞大的政府投资。宏观方面,政府投资事关经济社会发展全局;微观方面,政府投资事关人民对美好生活的需求。政府投资在拉动经济发展的同时,一段时期内也存在一些问题。比如,一定程度上存在的决策随意性偏大、投资范围偏宽、投资方向偏乱、投资管理偏松等现象。市场经济条件下的政府投资,当尊重市场规律,有所为有所不为,而一些政府投资在“有所为”时为得不够,“有所不为”时为得过多,造成了政府职能的缺位或越位。

  过去由于缺乏有效的条例规范,许多地方的政府投资与企业投资分工模糊不清,政府既投资公品和服务领域,也投资经营性领域;一些地方在政府投资项目咨询评估过程中流于形式,对投资项目缺乏科学调研和论证;在投资项目决策时往往存在迁就和顺从“一把手”意志的情况,化、科学化和透明化程度不够,导致政府投资乱上项目、乱借钱、乱花钱,进而形成“政绩工程”“形象工程”等一系列问题。

  正因如此,不久前颁布的《政府投资条例》引发社会各界的高度关注。有关专家认为,《政府投资条例》明确了政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、等公共领域的项目,以非经营性项目为主。这一规定为政府投资设定了清晰明确的边界,有利于引导政府投资资金投向市场机制容易失灵或者市场配置资源效率较低的领域,投向与人民群众切身利益息息相关的公品和服务领域,确保政府投资“有所为有所不为”,做到聚焦重点、精准发力,避免政府投资成为个别官员大搞“政绩工程”“形象工程”的工具。

  经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。市场配置资源是最有效率的形式,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。《政府投资条例》在明确政府投资资金、投资领域的同时,进一步强调了要发挥政府投资资金的引导和带动作用,鼓励社会资金投向公共领域项目,并明确要求,安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。

  司法部相关负责人表示,制定政府投资条例,将政府投资纳入法治轨道,是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求,对于依法规范政府投资行为,充分发挥政府投资作用,提高政府投资效益,激发社会投资活力,具有十分重要的意义。

  早在2010年,国家就颁布了《政府投资条例(征求意见稿)》,但最后定稿时至近日才正式亮相,其间历时九年。这从侧面反映出政府和立法机构起草该部条例过程中的慎重和缜密,也表明了对于规范政府投资行为、尽快使其步入法治轨道的重要性。

  该《条例》最显著的一个特点,就是强调了政府投资的非营利性。《条例》明确要求,政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、等公共领域的项目,以非经营性项目为主。这样,就以法规的形式,清晰地界定了政府与市场的投资边界,也充分体现了政府投资应该秉承有所为有所不为、不与民争利的基本原则。这不仅有利于规范政府专注于投资民生领域,也有利于强化社会投资的主体地位,从而有效激发市场活力。

  根据相关测算,目前我国各级政府的投资规模为3万亿元左右,虽然政府投资在社会总投资中所占比重不算高,但考虑到政府在经济社会发展过程中扮演着特殊的引导者的角色,因而其是否能够依法依规运行就显得格外重要。

  中国国际经济交流中心学术委员会委员、中原银行首席经济学家王军认为,选择此时颁布《条例》有两大背景,其一是国内正在进行的结构性改革和内部逆周期调节,要求政府做好投资稳增长;其二外部环境仍存在不确定性,国际关注中国的政府投资和政府补贴,要求不断深化投融资改革。

  王军认为,《条例》的颁布有利于充分发挥政府投资作用,提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力。而实现上述目标,包括进一步规范政府和市场的边界,可使市场在资源配置中起决定性作用,同时更好发挥政府功能。

  国家发改委新闻发言人孟玮表示,《条例》从预算管理、决策审批和建设概算约束三个环节防范地方债务风险。

  孟玮表示,首先要进一步强化对政府投资资金的管理和刚性约束,规范政府投资行为。孟玮介绍,《条例》强化了预算管理,把所有政府投资资金都纳入到了预算管理的范畴。《条例》要求,政府及其有关部门不得通过违法违规举借债务筹措政府投资资金,过去在一些地方出现的“先定项目再找钱”的行为受到严格禁止。其次,严格强化审批把关,项目资金如果没有落实,项目就不得审批。

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